Les médecines
non conventionnelles et le Parlement européen
Mr Paul Lannoye
Député Européen
Le 29 mai 1997, le parlement européen a voté, à une courte majorité des
membres présents (152 pour, 125 contre et 28 abstentions) le rapport de la
commission de l'environnement et de la santé sur le statut des médecines non
conventionnelles dans l'Union européenne. Ce vote était l'aboutissement d'un
processus long de plusieurs années, amorcé à mon initiative avec l'appui de
quelques collègues, l'objectif étant de mettre en place une législation
européenne accordant un statut légal aux disciplines médicales non
conventionnelles et garantissant la libre circulation des thérapeutes au sein
de l'Union des 15 Etats membres de l'Union européenne.
Le résultat final est loin d'être à la hauteur de cet objectif ; le poids
du lobby médical a en effet été suffisant pour affaiblir dans une large mesure
la prise de position politique du parlement.
En dernière minute, un amendement déposé par des députés socialistes
espagnols, français et belges, supprimant du texte de la résolution toute
demande relative à une législation communautaire a été adopté de justesse. Cet
amendement, soutenu par la frange la plus conservatrice de l'assemblée, était
en fait l'expression finale de la stratégie d'obstruction utilisée par le
milieu médical pour empêcher le changement.
Il est intéressant de signaler à cet égard que sur les 22 médecins membres
du parlement aucun n'a voté en faveur du paragraphe 1 de la résolution
demandant à la Commision européenne de "s'engager dans un processus de
reconnaissance des médecines non conventionnelles". Il faut savoir que le
traité européen donne en effet à la Commission (sorte de gouvernement européen
fonctionnant en articulation permanente avec le Conseil des ministres) le
monopole de l'initiative en matière de législation, le parlement n'agissant,
parallèlement avec le Conseil des ministres, qu'en réaction aux textes proposés
par voie d'amendements.
L'intérêt d'une résolution votée à l'initiative du parlement, comme dans le
cas des médecines non conventionnelles, réside donc dans le fait qu'elle
constitue un signal politique et une invitation à l'action dans le chef de la
Commission.
Tout plaide aujourd'hui en faveur d'une initiative ambitieuse au plan
européen, la situation actuelle étant de toute manière juridiquement intenable
et politiquement en porte-à-faux avec l'opinion publique et l'évolution de
l'Union européenne.
Une législation communautaire incohérente
En matière de soins de santé, deux conceptions totalement opposées
coexistent aujourd'hui au sein de l'Union européenne. La première considère que seul le corps médical
(les médecins) peut pratiquer les soins de santé, soigner les malades,
exception faite pour certaines professions auxquelles il est permis de
pratiquer des actes médicaux ou paramédicaux déterminés, soit sous leur propre
responsabilité, soit sous celle d'un médecin (infirmiers, dentistes,
kinésithérapeutes, sages-femmes, pharmaciens).
Hormis ces cas spécifiques, il y a exercice illégal de la médecine. Cette vision est celle qui s'est imposée
dans les pays du sud, en ce compris la France, la Belgique[1]
et le Luxembourg.
Ceci dit, l'existence de fait d'une pratique des disciplines médicales non
conventionnelles dans ces mêmes pays, de même que la demande croissante émanant
des patients, a entraîné certaines tolérances, voire même certaines ouvertures
à géométrie variable :
* en
Espagne, le décret du 12 avril 1991 autorise l'implantation sur le
territoire national de centres étrangers pour y délivrer une formation de
niveau universitaire avec possibilité de reconnaissance officielle des
diplômes;
* en
France, l'acupuncture est reconnue par l'Académie de médecine depuis
1950 et peut être pratiquée légalement par les docteurs en médecine; par
ailleurs, les médicaments homéopathiques font l'objet d'un remboursement par la
sécurité sociale au titre de prescriptions médicales.
La seconde, dominante dans les pays du nord de l'Europe, mais plus
spécifiquement aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne, en Irlande[2]
et dans les pays nordiques, adopte l'approche inverse : toute personne qui le
souhaite peut pratiquer les soins de santé mais certains actes sont strictement
réservés aux médecins qui, en outre, détiennent l'autorité et sont la référence
en matière d'organisation des soins et de politique de santé.
C'est ainsi qu'au Royaume-Uni et en Irlande, en vertu du
droit coutumier, toute personne non qualifiée, c'est-à-dire non médecin, peut
pratiquer une thérapie à condition de ne pas prétendre au titre de docteur en
médecine. Cette situation, positive
dans la mesure où aucune politique répressive n'est menée et où les patients
bénéficient d'une totale liberté quant au choix de leur thérapeute présente
néanmoins l'immense inconvénient, en l'absence de reconnaissance légale des
formations et des titres, de ne protéger ni les praticiens sérieux et
compétents ni les patients face à des personnes peu qualifiées ou d'éventuels
charlatans. Cette carence est comblée
au Royaume-Uni depuis 1993 pour les ostéopathes et depuis 1994 pour les
chiropracteurs: l'"Osteopaths Act" et le "Chiropractors
Act" prévoient un enregistrement des praticiens, l'établissement d'un
Conseil et une protection du titre.
Aux Pays-Bas, une loi relative aux Professions du Secteur des Soins
de santé individuels (BIG wet = Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg) a
été adoptée en novembre 1993. Elle
autorise en principe à quiconque la pratique médicale. Toutefois, la loi énumère les actes
réservés, c'est-à-dire qui ne peuvent être posés que par des praticiens
autorisés. De plus, la loi assortit la
liberté de la pratique médicale d'une disposition pénale : nuire à la santé
d'un individu est passible d'une peine.
L'exposé des motifs de la loi dit notamment que "de nombreuses
personnes ont depuis longtemps le sentiment que l'interdiction qui frappe
l'exercice illégal de la médecine est une situation anachronique. Les patients majeurs doivent pouvoir se
tourner vers le circuit régulier ou alternatif et choisir le thérapeute dont
ils espèrent le résultat le plus positif.
On ne devrait limiter cette liberté que dans l'intérêt du patient".
En Allemagne, la liberté de soigner existe depuis 1873 et la
profession de Heilpraktiker (praticien de santé) est reconnue depuis 1939; même
si aucune formation spécifique n'est exigée, un examen de connaissances
médicales de base est requis de même qu'une inscription au registre de la
profession[3].
En outre, tant les médicaments homéopathiques qu'anthroposophiques sont inclus
dans la pharmacopée nationale (avec commission spécifique créée en 1978 où
siègent des représentants de la discipline concernée).
Enfin, au Danemark et en Suède, les non médecins et les
paramédicaux peuvent exercer les médecines non conventionnelles dans certaines
limites fixées par les lois respectives du 14 mai 1970 et n° 409 de 1960. Par ailleurs, la chiropraxie est légalement
reconnue comme profession de soin de santé au Danemark (loi n° 415 du
06.06.1991), en Suède (loi n° 1988/89 : 96) et en Finlande.
Très récemment (avril 1999), la Belgique a adopté une nouvelle
législation, largement inspirée du rapport du PE, qui s’avère être aujourd’hui
la plus avancée en Europe, reconnaissant et réglementant les pratiques non
conventionnelles dans les domaines de l’homéopathie, de l’acupuncture, de
l’ostéopathie et de la chiropraxie.
Cette diversité d'approches et de législations nationales est difficilement
compatible avec la libre circulation des citoyens européens instaurée par le
Traité et qui doit, tôt ou tard, se réaliser pleinement.
En effet, le traité européen prévoit explicitement en ses articles 52 à 66
(titre III) la liberté de circulation et la liberté d’établissement pour les
praticiens.
Comment justifier qu'un praticien de santé officiellement agréé dans un
Etat membre puisse se voir traduire en justice pour exercice illégal de la
médecine dans un autre? Comment justifier qu'une personne malade qui a recours
à une thérapeutique non conventionnelle se voit privée du traitement qu'elle a
choisi lorsqu'elle se trouve dans un pays voisin? Il y a là une incohérence
profonde et préjudiciable tant à l'intérêt des praticiens sérieux et compétents
qu'à celui des patients.
Par ailleurs, il est tout aussi incohérent de voir qu'une législation
communautaire spécifique existe depuis 1992 pour les médicaments homéopathiques
alors que l'homéopathie n'est pas reconnue comme discipline médicale à part
entière.
Une demande en croissance continue.
Aujourd'hui, les différentes enquêtes effectuées dans l'Union européenne
montrent un intérêt croissant de la population pour différentes thérapeutiques
dites altrnatives ou complémentaires : selon le pays, 20 à 50 % des gens y ont
recours. Assez curieusement, cet engouement n'est en rien freiné par le statut
d'illégalité qui les frappe dans certains Etats membres. Contrairement à ce que
prétendent certains, le risque pour les patients est beaucoup plus grand dans
un régime d'illégalité puisqu'il n'existe pas de protection légale ni du titre
revendiqué par un praticien ni de garantie légale de ses compétences, ce qui
laisse la porte ouverte à d'éventuels charlatans. De même, les praticiens
qualifiés et sérieux sont en permanence insécurisés face à la concurrence
déloyale de gens peu ou non qualifiés puisque tous sont hors la loi...
Légiférer diminuerait donc le risque.
L'argument souvent avancé selon lequel les thérapeutiques en cause sont
insuffisamment éprouvées et mettent donc en péril la santé des patients ne
tient pas. D'une part, aucune de ces thérapeutiques, dès lors qu'elle est
correctement appliquée ne présente de risque important, ce qui n'est pas le cas
de l'allopathie ; d'autre part, on ne voit pas pourquoi l'expérience acquise
dans les pays les plus libéraux ne peut pas profiter à tous.
La démarche qui consiste à regarder
dans les différents pays voisins est élémentaire ; dès lors qu'une
thérapeutique est reconnue sous l'une ou l'autre forme (commercialisation des
médications, organisation d'un enseignement, reconnaissance du titre et de la
pratique) dans un Etat membre de l'Union ou dans un pays disposant de moyens
scientifiques d'investigation modernes, il s'impose de lui accorder au minimum
un préjugé favorable.
Il faut signaler qu'une pétition réclamant l'adoption d'une législation
communautaire basée sur le principe du libre choix thérapeutique envoyée au
président du parlement européen a recueilli plus de 230.000 signatures
provenant essentiellement des pays les plus répressifs, c'est-à-dire la France,
la Belgique, l'Italie et l'Espagne.
Il est clair qu'il sera
de plus en plus difficile de rester sourd face à une telle demande et de
continuer à écouter un establishment médical campant sur ses prérogatives et
sur des certitudes démenties chaque jour par les faits.
Le rapport du PE
Les lignes de force du rapport déposé devant le parlement européen étaient
les suivantes :
1.
l’Union européenne
doit s’engager dans la voie d’une reconnaissance légale au plan européen des
différentes disciplines non conventionnelles les plus pratiquées ;
2. aucun jugement n’est porté sur la validité des thérapeutiques mais il existe un préjugé favorable pour celles qui bénéficient d’une certaine forme de reconnaissance légale dans l’un ou l'autre Etat membre et/ou qui sont largement pratiquées au plan international ;
3.
le souci prioritaire
de garantir la qualité des soins implique :
·
une formation de
haut niveau ;
·
la reconnaissance
d’un statut pour les praticiens (protection du titre) ;
·
l’inclusion des
médicaments dans la pharmacopée européenne ;
·
un processus
d’adaptation pour les praticiens actuellement non reconnus ;
·
une définition
claire du champ de compétence de chacun ;
·
l’inclusion
progressive des différentes disciplines dans le système de sécurité sociale (un
livre vert devrait proposer un réforme en profondeur).
4.
Le processus de
reconnaissance a toute son importance ; il implique la mise en
place :
A . d’une commission paritaire chargée d’évaluer l’efficacité des méthodes thérapeutiques non conventionnelles ;
B. d’une commission d’évaluation composée, pour chaque Etat membre, de
praticiens qualifiés des disciplines médicales non conventionnelles, de
chercheurs, de représentants des producteurs pharmaceutiques et des
herboristes, d’associations de consommateurs et d’associations d’usagers des
disciplines médicales non conventionnelles compétents en la matière, ainsi que
de représentants de la Commission ; cette commission donne son accord sur
les critères de qualité, de même que sur les normes d’efficacité et d’innocuité
sur lesquelles seront basées les monographies publiées dans le supplément de la
pharmacopée européenne ;
C. d’une commission d’équivalence composée de praticiens et d’enseignants
qualifiés des disciplines médicales non conventionnelles concernées, où chaque
Etat membre serait représenté, et chargée d’examiner, cas par cas, la situation
des personnes aujourd’hui en activité et leurs diplômes ainsi que les mises à
niveau éventuelles pour que celles-ci puissent accéder au même statut .
Suivi et perspectives d’avenir
Le vote du 29 mai 1997 a certes été décevant dans la mesure où la plupart des propositions concrètes exposées ci-dessus ont été rejetées ; il n’en est pas moins vrai qu’un certain nombre d’acquis sont incontestables.
Le parlement européen s’est en effet prononcé clairement :
- sur le fait que des approches
différentes en matière de santé ne doivent pas être considérées comme
mutuellement exclusives ;
- en faveur d’une totale liberté de
choix thérapeutique des médecins ; tout médecin doit pouvoir utiliser toutes
ses ressources et connaissances pour soigner et recourir à la thérapeutique de
son choix ;
- sur le constat de ce que “la
liberté d’établissement des praticiens n’est pas repectée” ; le parlement
affirme qu’il n’est pas qustion de restreindre le droit des praticiens
actuellement reconnus dans un Etat membre au nom d’une harmonisation
européenne;
- chaque discipline devrait être
capable d’organiser la profession au plan européen (code de déontologie,
registre et critères de formation).
Pratiquement, tous les principes à la base d’un processus de
reconnaissance, tels que proposés, ont été adoptés.
Comme exposé ci-dessus, les propositions concrètes en direction de la
Commission et du Conseil s’avèrent cependant limitées.
En effet, le parlement européen
1/ appelle la Commission, si les
résultats de l’étude le permettent, de lancer un processus de reconnaissance
des médecines non conventionnelles et de prendre les mesures nécessaires pour
encourager la mise en place de commissions appropriées ;
2/ appelle la Commission à effectuer
une étude complète sur la sécurité, l’efficacité, le champ d’application et le
caractère complémentaire ou alternatif des médecines non conventionnelles et
d’établir une comparaison des législations nationales auxquelles les praticiens
sont soumis.
3/ demande au Conseil d’encourager
le développement de programmes de recherche dans le champ des médecines non
conventionnelles prenant en compte l’approche individuelle et holistique, le
rôle préventif et les caractérisiques spécifiques de chaque médecine et
s’engage à faire de même.
Qu’en penser deux ans après? La publication des travaux réalisés dans le
cadre du programme COST B4 a dans une large mesure, répondu à la demande du
parlement reprise en 2/ ci-dessus. En outre, à la suite du vote favorable du
parlement, le point 3/ a été, du moins
dans l’esprit, intégré dans le 5ème programme-cadre (1998-2002) de
Recherche et Développement européen, ce qui ouvre une brèche considérable dans
un mur d’opposition qui s’est révélé indestructible depuis 15 ans.
Il reste à la Commission à mettre en place ce qui me paraît
incontournable, c’est-à-dire des commissions paritaires relatives à chaque
médecine non conventionnelles et chargées de définir à la fois les méthodes
d’évaluation pertinentes, le champ de la responsabilité et les pratiques
réservées.
A cet égard, l’expérience acquise dans un certain nombre d’Etats membres
(en particulier au Royaume-Uni)devrait permettre de gagner du temps et de
contribuer à lever des objections qui reposent plus sur une méconnaissance des
disciplines non conventionnelles et de leur spécificité que sur une
argumentation rationnelle.
[1] La Belgique, sous l’impulsion de l’ancien ministre de la Santé, a cependant changé d’attitude très récemment.